Reforma Tributária e suas Implicações para os Direitos Sociais

1. Introdução

Recente iniciativa do Poder Executivo junto ao Congresso Nacional dá ensejo a um Projeto da Emenda Constitucional extenso (PEC 233/2008), com profundas alterações no Sistema Tributário Nacional, a ponto de ser definido pelos autores como uma reforma tributária ampla, a ser iniciada por esta PEC e sucedida por detalhada legislação infraconstitucional até 2015.

Esta Nota tem o propósito explícito de averiguar as implicações da reforma tributária ora em discussão sobre o sistema da seguridade social, que diga-se de passagem não é objeto explícito da Reforma. A conseqüência desta, tem implicações de tal gravidade sobre a seguridade, que nos obriga a fazer uma espécie de giro nos objetivos estratégicos declarados da Reforma; para falar sobre suas implicações naquilo que se nos afigura essencial – a segurança jurídica dos direitos sociais básicos.

Advirta-se desde logo que a Reforma declara-se neutra em relação à seguridade social, e em nenhuma justificativa oficial (Exposição de Motivos do Ministério da Fazenda) ou oficiosa (Posicionamento do Relator e Presidente da Comissão de Reforma na Câmara Federal) – declaram-se objetivos de justiça tributária ou equidade distributiva a esse Projeto.

Ao contrário, os objetivos explícitos e declarados do PEC 233/2008 são de:

1. simplificação e desburocratização do sistema tributário mediante uniformização de regras tributárias (ICMS), e redução dos tributos federais- eliminam-se várias Contribuições Sociais, substituídas por um novo tributo – Imposto sobre Valor Adicionado.

2. eliminação da guerra fiscal entre os entes federados;

3. desoneração tributária (parcialmente sobre folha de salário);

4. eliminação de distorções da estrutura tributária, principalmente o viés da cumulatividade da taxação em diversas fases da produção e circulação de bens e serviços;

5. aumento da eficiência e competitividade geral da economia, com o que se espera acelerar o crescimento econômico.

2. Os efeitos da Reforma sobre o Orçamento da Seguridade Social

Para melhor entendimento dos efeitos da Reforma Tributária em cogitação, vamos enunciar genericamente como é atualmente a estrutura de fontes e usos do sistema de seguridade (o orçamento da seguridade social), para em seguida verificar a mudança que se opera e principalmente as lacunas que se introduzem no atual ordenamento jurídico desse sistema.

Vejamos como é o quadro atual de garantia de recursos aos subsistemas da Seguridade Social (Saúde, Previdência, Assistência Social e Seguro Desemprego); cujo princípio norteador básico é a diversidade da base de financiamento (Art. 194 – Parágrafo único – item VI da Constituição Federal).

Tabela 1

Receitas da Seguridade Social

Fonte: “Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise nº 13″ – Brasília – IPEA – agosto de 2006 – p-37

Essa estimativa de fontes de recursos à Seguridade Social, que à exceção da CPMF está integralmente em vigor, é a base financeira sobre a qual repousam os quatro subsistemas de direitos sociais erigidos pela Constituição de 1988: o Sistema Único de Saúde, os dois Sistemas de Previdência Social (Regime Geral de Previdência Social e Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos da União), o Sistema Único de Assistência Social e o Seguro Desemprego. O Fundo da Pobreza (fonte da Bolsa Família) também faz parte desse conjunto de fontes, mas pelo fato de não se configurar como direito social constitucionalizado, pode a qualquer momento ter destinação diversa daquele que ora apresenta, sem que isto afete a política social de estado, o que não ocorre com a maior parte dos recursos destinados aos cinco sistemas citados anteriormente.

Observe-se uma cláusula fundamental que está implícita nessa estrutura de fontes, oriunda dos princípios da Seguridade Social (Art.194) e da sua regra de financiamento (Art.195) – é que haverá sempre obrigação do estado por meio de “outras fontes” de complementar o total dos recursos se àquelas (fontes) vinculadas não forem suficientes para suportar financeiramente os direitos sociais líquidos e certos requeridos e deferidos no ano fiscal. Essa regra veio a ser positivada em 1999 com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar a C.F.) que estabeleceu em seu artigo 18 a insusceptibilidade a cortes das despesas vinculadas aos direitos da seguridade social. Essa combinação de regras pressupõe o primado da precedência e prioridade do direito social no orçamento, ainda que algum teto orçamentário viesse a ser atingido no ano fiscal.

Tabela 2

Uso de Recursos Legalmente Vinculados à Seguridade Social (2005)

(Despesas como % do PIB)

(Em % do PIB)

A estrutura de usos (despesas) da seguridade social mostra uma concentração muito alta de recursos nos benefícios pecuniários oferecidos pelo sistema – itens 1, 2 e 3 da Tabela 2 que somados ao item 4 (atendimento no SUS), correspondem a 70% das despesas do Orçamento da Seguridade Social.

Mas como a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou a inclusão também das despesas com a Previdência dos servidores da União no Sistema, sobe para 86,9% o comprometimento de recursos com esses cinco sistemas. Essa categoria de benefícios goza atualmente de proteção jurídica da insusceptibilidade a cortes.

Confrontando as Tabelas de fontes e usos (Receitas/Despesas), percebe-se que restam relativamente poucos recursos para todas as outras funções de prestação de serviços – Saúde, Assistência e Previdência, que inclui toda a programação anual de cada Ministério, incluindo investimentos novos e custeio da máquina administrativa.

3. O que muda na Seguridade com a Reforma.

A reforma ora em discussão afeta o sistema de Seguridade Social nos seguintes aspectos:

1. Desonera-se a contribuição patronal à Previdência Social (RGPS) em 6 pontos percentuais, ao ritmo de hum ponto percentual ao ano, a partir do segurado ano após aprovada a Reforma, ficando a compensação dos recursos desonerados do RGPS para providência posterior.

2. Ficam extintas várias das “Contribuições Sociais” vinculados à Seguridade Social mencionados na Tabela 1 (COFINS, Contribuição sobre o Lucro Líquido e do PIS-PASEP, enquanto a CPMF não é objeto desta Reforma, o que equivale a excluí-la formalmente da base financiadora do Sistema.

3. Para compensar a perda das “Contribuições”, a Reforma cria um novo conceito de vinculação tributária à seguridade social – que é explicitamente admitida como sendo igual à soma da COFINS, da Contribuição Sobre o Lucro Líquido, agregado à parcela do PIS que financia o seguro desemprego, segundo seus valores apurados em um dado ano (2006).Essa massa de recursos seria a nova destinação explicitamente atribuída à Seguridade Social no novo texto constitucional. Essa nova vinculação correspondeu em 2005 a 37% do total das fontes federais financiadoras da despesa da seguridade social.(Ver Tabela 1)

Isto vira um limite quantitativo explícito no texto constitucional – explicitamente para a seguridade social e o seguro desemprego, completamente estranho ao tamanho atual do Orçamento da Seguridade Social.

4. O novo texto da reforma mantém os recursos da folha de salários, vinculados à Previdência Social e anuncia que serão realizados no futuro novas vinculações de recursos para Previdência Social, com incidência na nova base fiscal criada (IVA + IPI + Imposto de Renda). Isto pelo que se deduz, viria com legislação infraconstitucional, já que não se estabelece aqui o critério quantitativo explícito e suficiente pra compensar o déficit de caixa de Previdência Social, da desoneração criada pela Reforma e ainda o déficit da caixa do Regime Próprio dos Servidores Públicos.

5. 5.O texto da reforma é omisso com relação às demais fontes que complementariam nos níveis atuais o Orçamento da Seguridade Social. Além daquelas a que são explicitamente mencionados para serem intercambiados -COFINS, CSLL e PIS; a Folha de Salário do Regime Geral de Previdência é sabidamente credora de compensações, que estariam em “estudo” para posterior legislação.

Isto posto, o texto reformado estaria na melhor das hipóteses, para usar o exemplo do ano fiscal de 2005, recorrendo à fontes que supriram, no primeiro ano do período pós-reforma, cerca de 83,5% da despesa do sistema, nos níveis em que esta se deu em 2005 (sempre associada a proporções do PIB).

Isto significa no exemplo da Tabela 1, agregar todas as fontes (COFINS, CLSS, PIS, e Contribuição Previdenciária). Mas como nos anos subseqüentes haverá a desoneração parcial da Folha, haveria também a diminuição provável dessa proporção.

Os recursos que faltam – onde se destacam a CPMF, os Recursos Ordinários e Outras Fontes põem em sério risco a garantia jurídica de atendimento aos direitos sociais contemplados no Orçamento da Seguridade.

Observe-se ainda que ao instituir no texto Constitucional limites quantitativos explícitos daquilo que a reforma estabelece como teto de recursos para a Seguridade Social, muito aquém da base atual, sinaliza-se para a legislação infraconstitucional subseqüente um desconforto marcante para o financiamento dos direitos, segundo o estatuto jurídico atual. Provavelmente a falta de recursos seria resolvida casuisticamente no tratamento anual do Orçamento, ou ainda suscitaria uma garantia seletiva àqueles setores que conseguirem manter-se incólume aos cortes.

Finalmente deve-se observar que a Reforma Tributária ignora completamente o conceito constitucional do Orçamento da Seguridade Social, tratando-o de forma parcial e fragmentária e ainda subestimado ou omitindo as necessidades de financiamento dos vários sistemas e programas que integram o sistema.

A conseqüência provável das novas regras é de forte insegurança jurídica para os titulares de direitos nesse sistema., ou ainda uma apropriação dos grupos com maior capacidade de fazer prevalecer suas demandas.

Por tudo isso, parece-nos de maior temeridade votar até o dia 20 de julho o texto da atual reforma, como apressadamente programam os dirigentes do Congresso, sob pressão do Executivo, sem um debate mais transparente e aprofundado a respeito das conseqüências desse novo arranjo tributário para a garantia dos direitos sociais instituídos na Seguridade Social pela Constituição de 1988.

4. Síntese e Conclusões

O texto da proposta de reforma tributária ora em tramitação no Congresso Nacional, de autoria do Poder Executivo (PEC 233/2008),declara objetivos explícitos de simplificação, eficiência e desoneração tributária e assume forte poder de controle sobre o poder de tributar dos Estados em nome da eliminação da chamada “guerra fiscal”. Tais objetivos e os meios perseguidos para atingi-los mereceriam uma avaliação específica, que contudo não é objeto deste texto. A ausência de objetivos de justiça tributária ou equidade distributiva na Reforma, ou sua pretensa neutralidade neste campo, são desde logo motivos de preocupação, face a reconhecida herança de desigualdade na captura das fontes e posterior utilização dos recursos tributários na economia e sociedade..

Por outro lado, de maneira subreptícia o texto do Projeto de Reforma desestrutura completamente o perfil das finanças sociais construído desde a Constituição de 1988 no tocante ao Orçamento da |Seguridade Social(Saúde, Previdência, Assistência Social e Seguro Desemprego).Em contrapartida criam-se novos limites e regras constitucionais claramente insuficientes e estranhos à proteção dos direitos sociais básicos nesse sistema, susceptíveis de constranger, abafar ou negar a segurança jurídica dos titulares desses direitos.

As mudanças propostas, se consagradas em texto constitucional, comandariam uma legislação infra-constitucional fortemente restritiva ao chamado gasto social federal. Deixariam ainda os direitos sociais ao abrigo do sistema – atualmente garantidos pelo ordenamento jurídico, a mercê de ajustes casuísticos na conjuntura dos orçamentos anuais,sob forte disputa de interesses econômicos muito poderosos.

É sábia a regra constitucional original (arts. 194 e 195 da CF), que cuidou de conceder prioridade objetiva, vinculando alguns recursos “ex-ante” para garantir direitos sociais em determinadas situações de risco ou atendimento de serviços básicos relacionados a direitos e explicitamente assumidos no sistema de seguridade social , tais como – idade avançada, invalidez, viuvez, reclusão, doença, proteção ao menor, desemprego involuntário, atendimento dos serviços de saúde etc. Os frutos dessas regras são o principal legado distributivo da Constituição de 1988, contribuindo decisivamente para melhoria do bem estar social dos grupo vulneráveis da sociedade, sendo provavelmente o seu lado crítico a amplitude da cobertura atingida, que longe está ainda de ser universal.

Não é ocioso destacar que esse sistema de garantia de direito básicos, cujo estatuto ético normativo é o da proteção social pública, é necessariamente exigente em recursos econômicos, parte dos quais é cobrada dos beneficiários diretos, sob o formato de contribuições securitárias; enquanto outra parte importante o é sob a forma de tributos do conjunto da sociedade. Estes últimos devem cumprir uma função tipicamente re-distributiva- destinados prioritariamente àqueles sem capacidade contributiva no seguro social ou a toda a sociedade, no caso dos serviços universais de saúde.

Quando o sistema tributário é reformulado e afeta de maneira radical o sistema de proteção social, seria de se esperar numa sociedade democrática um amplo debate sobre suas conseqüências sobre direitos sociais. Infelizmente o debate público tem se cingido aos aspectos de interesse do mundo empresarial. Os setores sociais afetados pelas potenciais mudanças estão de certa forma marginalizados do debate político, cooptados pelas pressões oficiais ou simplesmente distanciados da esfera pública pela enorme cortina de silêncio que ao tema destina a cobertura midiática. Mas os riscos de retrocesso institucional são fortes, que contudo podem ser revertidos se o argumento da legitimidade da reforma for levantado de forma significativa e oportuna.

Em razão dos fatos e argumentos aqui levantados, entendemos que uma palavra de esclarecimento, cobrança de rumos e advertência ética do episcopado sobre o sentido atual da Reforma,contêm poder performativo importante, para pelo menos colocar o tema da segurança jurídica dos direitos sociais no centro